Jurista, historiador y erudito español representativo del movimiento regeneracionista. Procedente de una familia campesina modesta, consiguió estudiar en la Universidad de Madrid, doctorándose en Derecho (1872) y Filosofía y Letras (1873). Su dedicación a la docencia se vio truncada por la estrecha política universitaria del momento, que le decantó hacia otras actividades como la de notario, letrado de Hacienda y profesor de la Institución Libre de Enseñanza.
Pronto comenzó a distinguirse por sus conferencias, artículos y ensayos sobre múltiples aspectos de la realidad española, que le señalaban como un intelectual populista, crítico y sagaz, ligado al krausismo (la corriente filosófica de los seguidores de Krause). La crisis agrícola de finales del siglo XIX y, sobre todo, la conmoción que sufrió la conciencia nacional española con la derrota en la guerra frente a Estados Unidos y la consiguiente pérdida de las posesiones coloniales de Cuba, Puerto Rico y Filipinas (1898), le estimularon en sus ataques al orden establecido y la búsqueda de propuestas de cambio.
Postuló la recuperación de la economía y de la sociedad agrarias a partir de las tradiciones españolas (Colectivismo agrario en España, 1898) y de una política de fomento (Política hidráulica, 1911), como base para la reconstrucción del país y su inserción entre las potencias europeas (Reconstrucción y europeización de España, 1900).
A pesar de sus convicciones republicanas, hasta los años noventa no había participado en la política activa; en 1896 fracasó en su primer intento por hacerse elegir diputado, acentuando desde entonces la crítica al dominio de los caciques en el medio rural, que corrompía las elecciones y tergiversaba el sentido del sistema parlamentario (Oligarquía y caciquismo como la forma actual de gobierno de España, 1901-02). Consciente de que los vicios caciquiles eran comunes a todos los partidos del régimen de la Restauración, canalizó su actividad política a través de organizaciones de nuevo cuño, como la Liga de Contribuyentes de Ribagorza o la Cámara Agrícola del Alto Aragón.
En 1899 estas instituciones se unificaron con otras similares, dando lugar a la Liga Nacional de Productores; y en 1900 confluyeron con la Asamblea de Cámaras de Comercio de Basilio Paraíso, formando la Unión Nacional. Aquel grupo de presión regeneracionista resultó poco eficaz, por lo que Costa decidió abandonarlo en 1903, presentándose a las elecciones en las listas de la Unión Republicana. Su delicado estado de salud no le permitió ocupar el escaño, retirándose en aquel mismo año a Graus.
Sus críticas al régimen oligárquico de la Restauración, al que culpaba del atraso nacional, expresaban la frustración de las clases medias españolas ante la pobreza del país y su incapacidad para dotarse de un sistema político moderno; pero, en la medida en que confiaba para solucionarlo en la actuación personal de un «cirujano de hierro» con fuerza para desmontar el caciquismo, anticipaba la solución autoritaria que llegaría con la dictadura de Primo de Rivera, por lo que se ha relacionado a Costa con los orígenes del pensamiento fascista.
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